Fagartikkel om forvaltningsrett
I denne artikkelen skal vi se nærmere på rettsreglene som gjelder forvaltningen. Forvaltningen er det vi gjerne kaller den utøvende makt, departementer, NAV, kommuneadministrasjon, politi etc. Det finnes egne regelverk som regulerer forvaltningen på enkelte områder. Da snakker vi om spesiell forvaltningsrett. Eksempler på det er politirett, sosial- og velferdsrett, kommunerett, skatterett, skolerett etc.
Her skal vi se på den generelle forvaltningsretten, det vil si rettsregler som gjelder forvaltningen generelt. I noen tilfeller kan det være slik enkelte regler for saksbehandling ikke gjelder på enkelte områder innen forvaltningen. Reglene om at forvaltningen har en utredningsplikt gjeler for eksempel ikke innen skatteretten, hvor det er skatteyteren selv som har ansvaret for å finne frem til opplysningene. Men utgangspunktet er at rettsreglene for forvaltningen gjelder med mindre noe annet er slått fast på et bestemt område.
Vi skal her konsentrere oss om reglene for saksbehandling i forvaltningen. Forvaltningsretten tar for seg også andre ting, som ansettelse av offentlige tjenestepersoner og deres rettigheter og plikter.
Den viktigste loven innenfor forvaltningen er forvaltningsloven. Det kan her være interessant å starte med et blikk på lovens historie. Etter krigen var det offentlige tungt involvert i gjenreisningen av landet, og staten hadde vide fullmakter. Professor Johs. Andenæs holdt i 1947 et foredrag i Oslo krets av Den Norske Sakførerforening om «Domstolene og administrasjonen». Andenæs hevdet at beslutninger som kunne gjelde millionbeløp eller gripe tungt inn i menneskers liv, kunne treffes på grunnlag av «den mest overfladiske behandling, kanskje på grunnlag av materiale som den som rammes av avgjørelsen ikke kjenner og ikke har fått uttale seg om, og uten adgang til overprøvelse».
I 1948 henvendte Sakførerforeningen – etter samarbeid med Den norske dommerforening og Departementenes juristforening seg til statsministeren i et brev og påpekte behovet for regler som sikret forsvarlig saksbehandling. Et utvalg ble nedsatt, og i 1967 ble forvaltningsloven, den første loven i Norge som gav generelle regler om saksbehandlingen i forvaltningen, vedtatt.
Forvaltningsloven regulerer sentrale ting som habilitet, taushetsplikt, saksforberedelse, vedtak og klager på vedtak. For å illustrere hvordan forvaltningsloven virker, kan vi se på hvordan loven regulerer hvordan et vedtak blir til. Men først må vi se på hva et vedtak er for noe. Forvaltningsloven § 2 er en paragraf som inneholder mange definisjoner. Et vedtak defineres som følger: «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)»
Et eksempel på et vedtak er hvis man får et pålegg om å rive en oppført installasjon, eller man får tildelt en stønad. Eksempel på en avgjørelse som ikke er et vedtak, er når forvaltningen inngår en avtale med et firma om å kjøpe inn materiell. Essensen i vedtaksbegrepet er at det offentlige utøver myndighet og tildeler mennesker rettigheter eller plikter.
Loven skiller mellom to typer vedtak. En forskrift er et vedtak som gjelder rettigheter og plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets personer. Et enkeltvedtak gjelder derimot rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Vi kan her se på hvordan et enkeltvedtak blir til.
Et enkeltvedtak kan bli til ved initiativ fra en privatperson, for eksempel gjennom en søknad. Det kan også være forvaltningen som tar initiativ til et vedtak. Forvaltningen har en rekke regler om hvordan saken skal behandles før vedtaket blir til. Forvaltningsloven § 11 a sier at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dersom det vil ta uforholdsmessig lang tid å behandle saken, skal det organet som mottok saken, gi et foreløpig svar. På den annen side skal ikke forvaltningen forhaste seg. Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes (§17). Den private part har rett til å la seg representere ved advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen.
Forvaltningsloven har regler om habilitet. I forvaltningen skal man ikke fatte et vedtak som gjelder en selv eller noen som står en nær, eller et vedtak kan gi en selv eller noen som står en nær en fordel eller et tap. I tillegg til at man ikke skal fatte vedtaket, skal man heller ikke delta i saksforberedelsen.
Hvis forvaltningen av eget tiltak planlegger å fatte et vedtak som rammer en person, sier forvaltningsloven at denne skal varsles før vedtak treffes og gis anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. Dersom en mindreårig over 15 år er part i saken og blir representert av verge, skal dette også gjelde den mindreårige selv.
Når saksforberedelsen er ferdig, og forvaltningsorganet fatter et vedtak, stiller loven flere krav til vedtaket. Med mindre det er særlig upraktisk, skal et enkeltvedtak være skriftlig. Det kreves også at vedtaket er begrunnet. Det finnes imidlertid noen unntak hvor loven ikke krever at vedtaket er begrunnet. Det gjelder saker som ikke er klagesaker, og hvor det er innvilget en søknad, og det ikke er grunn til å tro at noen part er misfornøyd med vedtaket. Forvaltningsorganet kan også unnlate å gi begrunnelse dersom det gjelder fordeling av bevilgninger eller andre goder mellom flere parter.
Dersom man er part i en sak forvaltningssak og ikke er fornøyd med et vedtak, kan man klage til det organet som er nærmest overordnet det organet som har fattet vedtaket. Her ser vi noe av grunnen til at loven skiller mellom enkeltvedtak og forskrifter. Det er naturlig nok enkeltvedtak man har rett til å klage over.
Klagen skal sendes til det organet som fattet vedtaket, selv om det er et overordnet organ som skal behandle klagen. Denne regelen gjør at organet kan se på begrunnelsen og enten omgjøre vedtaket hvis de finner at klageren hadde rett, eller sende saken over til klageorganet. Den generelle fristen for å klage på vedtaket er 3 uker (§ 29). Fristen begynner å løpe når man mottar vedtaket. Hvis man vil be om begrunnelse for vedtaket, kan det være vanskelig å holde en frist på 3 uker. Derfor sier loven at fristen avbrytes i slike tilfeller. En ny frist på 3 uker begynner å løpe når man mottar begrunnelsen. Loven sier (§ 31) at en klage i noen tilfeller kan behandles selv om man ikke har holdt klagefristen. Det kan være fordi man ikke kan lastes for å ikke ha overholdt fristen (f.eks. på grunn av sykdom), eller fordi saken er særlig viktig for en.
Hvis man har fått et vedtak som går ut på at noe man misliker, skal utføres, er det viktig å be om utsatt iverksettelse i klagen. Forvaltningsloven § 42 sier at underinstansen (det vil si den instansen som har fattet vedtaket), klageinstans eller annet overordnet organ kan beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Indirekte sies det her at vedtak som hovedregel kan iverksettes før klagen er behandlet. Det vil si at for å unngå ubehagelige overraskelser, bør man be om utsatt iverksettelse.
Offentlighet i forvaltningen
Offentlighet i forvaltningen er et sentralt prinsipp i norsk rett, men det har ikke alltid vært slik. I 1970 vedtok Stortinget offentlighetsloven, som i dag heter offentleglova. I offentleglova § 3 finner vi hovedprinsippet i offentleglova. Denne paragrafen sier følgende:
«Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ.»
Med andre ord er hovedregelen at offentlige dokeumenter er tilgjengelige for alle. Det er mange dokumenter som ikkje er, eller skal være, tilgjengelige for alle. Det må imidlertid fastslås i lov eller forskrift at en type dokumenter ikke skal være offentlig tilgjengelig. Hvis det ikke står i en lov eller forskrift at et dokument hos forvaltningen er unntatt offentlighet, ja da er det tilgjengelig for enhver.
Når det står i offentleglova at dokumenter og journaler er tilgjengelig for enhver, skal det tas bokstavelig. Retten til innsyn i dokumenter gjelder både unge og gamle, nordmenn og utlendinger.
Her kan det være på sin plass å gjengi definisjonen av et dokument. Når vi tenker på et dokument, tenker vi gjerne på et papir eller et dokument i Word, PDF e.l. Offentleglova har en ganske vid definisjon av dokument, en definisjon vi også finner igjen i forvaltningsloven og arkivloven. Dokument defineres som følger:
«Med dokument er meint ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande.»
Noen eksempler på dokumenter som er unntatt offentlighet, er dokumenter som er underlagt taushetsplikt fordi de inneholder personopplysninger eller bedriftshemmeligheter. Det kan også gjøres unntak fra hovedregelen om offentlighet av hensyn til nasjonens sikkerhet eller Norges utenrikspolitiske interesser. Det er også regler om adgangen til å unnta dokumenter som er utarbeidet for den interne saksforberedelsen i et organ.
Offentleglova har en egen bestemmelse (§ 11) om såkalt merinnsyn. Dersom det er anledning til å gi unntak for dokumentinnsyn, skal organet allikevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn. Dersom hensynene for å gi innsyn veier tyngre enn hensynene som taler for å gi unntak fra innsyn, heter det i loven at organet bør gi innsyn.
Offentleglova § 10 tredje ledd åpner for at organet kan gjøre dokumenter tilgjengelige på internett dersom de ikke er omfattet av taushetsplikt.
Retten til innsyn i offentlige dokumenter er ikke mye verd dersom dokumentene ikke kan finnes, eller de som er interessert i innsyn, ikke vet at dokumentene eksisterer. Offentleglova § 10 første ledd pålegger organer i forvaltningen å føre journal etter arkivloven med forskrifter. Arkivloven er en lov den vanlige mann og kvinne sjelden kommer i befatning med. Loven er allikevel viktig for å sikre tilgang til offentlige dokumenter. Arkivloven § 5 pålegger offentlige organer som omfattes av loven, å ha arkiv slik at dokumenter er ordnet og innrettet slik at de er tilgjengelige for samtid og ettertid.